Rola władzy publicznej w promowaniu zdrowego stylu życia.
Władza jest to możliwość wywierania przez jednostkę bądź grupę rzeczywistego wpływu na istotne okoliczności życia przez ukierunkowywanie własnego postępowania (władza nad sobą - indywidualna) lub postępowania innych osób (władza nad innymi - społeczna). Władza społeczna jest zdolnością ukierunkowywania zachowań innych ludzi niezależnie od tego, czy jest to zgodne z ich interesem i wolą. Tam, gdzie przeważa zgodność interesów i woli współzależnych osobników, zbędne są stosunki władcze88. Ze względu na charakter relacji można wyróżnić władzę publiczną, która obejmuje duże, niepowiązane więzami osobistymi społeczności, mające charakter wspólnoty wynikające z bezpośrednich relacji międzyosobniczych, np. rodzinnych, sąsiedzkich i towarzyskich. Władza jest niezbędna jako typ stosunków społecznych zachodzących między jednostkami społecznymi lub organami społecznymi, w których jedna ze stron posiada możliwość w sposób trwały i uprawniony narzucania własnej woli drugiej stronie, nawet pomimo jej oporu oraz posiada środki zapewniające kontrolę tego postępowania. Decyzje podejmowane przez władzę publiczną dotyczą podziału lub ochrony dóbr, np. materialnych, bezpieczeństwa czy wiedzy, które mogą się stać przedmiotem konfliktu, ponieważ zasoby tych dóbr są ograniczone.
Promocja zdrowia określana jest często jako „nowe zdrowie publiczne”89. W odróżnieniu od działań profilaktycznych, które są planowane i egzekwowane przez sektor zdrowia, działania z zakresu promocji zdrowia wymagają także interwencji na poziomie rządów i społeczności. Promocja zdrowia dostrzega, że złożoność uwarunkowań zdrowego stylu życia wymaga wielu partnerów, z różnych poziomów organizacji społeczeństwa. Jedną z najistotniejszych ról przy wdrażaniu promocji zdrowia pełni polityka państwa. Podstawą jej działalności jest założenie, że zdrowie jest nie tylko naczelną wartością i fundamentalnym prawem człowieka, ale także racjonalną społecznie inwestycją. Promocja zdrowia jest zatem procesem przekraczającym znacznie tradycyjną działalność „sektora zdrowia”. Władza publiczna powinna być przede wszystkim odpowiedzialna za kształtowanie środowiska przyjaznego dla zdrowia. Dlatego w działalność tą należy zaangażować organizacje pozarządowe, społeczności lokalne a nawet jednostki ludzkie.
W promowaniu zdrowego stylu życia istotne jest oddziaływanie władz publicznych na szczeblu centralnym i samorządowym. Zarówno w zakresie działań edukacyjnych, zdrowotnych, sportowych, rekreacyjnych, ale również konieczne są inwestycje i nakłady finansowe. Władze powinny rozważyć również takie działania regulacyjne, jak np. ograniczenie swobody akcji marketingowych i reklamowych, wyższe opodatkowanie „śmieciowego jedzenia” oraz dotowanie produktów koniecznych w diecie.
Organem centralnym zajmującym się problematyką zdrowia jest Ministerstwo Zdrowia, natomiast organami terenowymi są wszystkie szczeble administracji samorządowej.
Ministerstwo Zdrowia jest aparatem pomocniczym ministra właściwego w sprawach zdrowia i odgrywa wiodącą rolę przez propagowanie, inspirowanie i kierowanie działaniami międzysektorowymi. Powinno dać przykład, ułatwiając dokonywanie wyborów korzystnych dla zdrowia przez pracowników i osoby korzystające z usług służby zdrowia. W pracach nad polityką i działaniami na rzecz promocji zdrowia, niezbędną rolę do spełnienia mają również inne ministerstwa: do spraw rolnictwa, żywności, finansów, handlu i gospodarki, spraw konsumentów, transportu, urbanizacji, edukacji i badań naukowych, opieki społecznej, pracy oraz sportu i turystyki. Obecnie ministrem zdrowia od 18 listopada 2011 roku jest Bartosz Arłukowicz. Organy terenowe to takie, których kompetencje rozciągają się wyłącznie na część terytorium państwa odpowiadająca najczęściej jednostce podziału administracyjnego np. województwo, powiat i gmina. Samorząd terytorialny to organizacja społeczności lokalnej (gmina, powiat) lub regionalnej (województwo) i jednocześnie forma administracji publicznej, w której mieszkańcy tworzą z mocy prawa wspólnotę i samodzielnie decydują o realizacji określonych w ustawach zadań, wynikających z potrzeb tej wspólnoty, pod określonym ustawowo nadzorem administracji rządowej. W Polsce obowiązuje trójszczeblowa struktura samorządu terytorialnego: samorząd gminny, samorząd powiatowy i samorząd województwa90. Samorządy poszczególnych szczebli są od siebie niezależne. Wszystkie posiadają organy stanowiące, kontrolne oraz wykonawcze. Obok tzw. zadań własnych, przypisanych przez ustawy samorządowi danego szczebla, wykonują one również tzw. zadania zlecone. Zadania samorządu terytorialnego w zakresie ochrony zdrowia zostały określone w ustawach ustrojowych. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 7 ust.1 pkt 5 stanowi, że do zadań własnych gminy należy ochrona zdrowia, dodatkowo gmina ma za zadanie zapewnić kobietom ciężarnym m.in. opiekę medyczną, w ramach gminnej polityki prorodzinnej (art. 7 ust. 1 pkt 16). Ustawy: o samorządzie powiatowym (art. 4 ust. 1 pkt 2) oraz samorządzie województwa (art. 14 ust. 1 pkt 2) wykonują zadania identycznie określone, a mianowicie z zakresu promocji i ochrony zdrowia91.
Podstawowe obowiązki gminy w zakresie ochrony zdrowia, w tym zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej kobiecie w ciąży i dziecku, należy rozpatrywać przez pryzmat pozycji gminy w systemie władzy publicznej w Polsce. Zgodnie z art. 164 ust. 1 Konstytucji jest to podstawowa jednostka samorządu terytorialnego. Zadania samorządu powiatowego określone jako promocja i ochrona zdrowia, w art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym określone zostały jako zadania publiczne. Przepis nie precyzuje więc, że są to zadania własne tego szczebla samorządu. Podobny problem kompetencyjny występuje w przypadku samorządu w województwie. Wśród zadań wykonywanych przez tę jednostkę ustawodawca jako obszar działania wskazał promocję i ochronę zdrowia. Z art. 14 ust. 1 pkt 2 nie wynika jednak, że są to zadania własne jednostki, a jedynie „zadania o charakterze wojewódzkim”. Występuje tu więc sytuacja analogiczna, jak w przypadku samorządu powiatowego.
Na władzy publicznej spoczywa zobowiązanie do realizacji konstytucyjnego obowiązku zapewnienia kobiecie ciężarnej i dziecku szczególnej opieki medycznej (art. 68 pkt 3 Konstytucji RP), jak również popieranie rozwoju kultury fizycznej, zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży (art. 68 pkt 5 Konstytucji RP). Każdy ze szczebli samorządu terytorialnego ustawowo zobowiązany został do wykonywania zadań z zakresu ochrony i promocji zdrowia. Niestety, ustawodawca nie zakwalifikował tej kategorii działań jako zadań obowiązkowych jednostek samorządu terytorialnego. Aktualnie obowiązujące przepisy zobowiązują władze samorządowe do diagnozy sytuacji zdrowotnej, tworzenia strategii, planowania ochrony i promocji zdrowia z uwzględnieniem szczególnej pozycji kobiety w ciąży w polskim porządku prawnym. Jednym z obowiązków jednostek samorządu terytorialnego jest organizacja ochrony zdrowia polegająca na tworzeniu oraz nadzorowaniu działalności zakładów opieki zdrowotnej. Podkreślić należy, że aktywność samorządu w zakresie ochrony zdrowia nie powinna ograniczać się tyko do tworzenia ZOZ-ów, ale również winna obejmować inne działania o charakterze prozdrowotnym. Kierując się zapisami Konstytucji przyjmuje się, że ochrona zdrowia jest zadaniem wielokierunkowym, realizowanym poprzez zagwarantowanie obywatelom świadczeń opieki zdrowotnej, promowanie zdrowego trybu życia, ochronę przed chorobami poprzez podejmowanie działań zapobiegawczych i leczniczych, czy też ochronę przed zagrożeniami wynikającymi z niekorzystnych warunków społecznych, takich jak ubóstwo czy patologie społeczne.
Działalność władzy publicznej reguluje szereg przepisów prawnych. Należą do nich:
1. Ustawy samorządowe z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa. Określają one w sposób ogólny rolę gmin, powiatów i województw, wskazując, że do ich zadań należy ochrona i promocja zdrowia. Zadania te są dopiero precyzowane w kolejnych aktach prawnych.
2. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz.U. z 2008 r. Nr 164 poz. 1027 ze zm.) podaje następującą definicję programu zdrowotnego: „program zdrowotny jest to zespół zaplanowanych i zamierzonych działań z zakresu opieki zdrowotnej ocenianych jako skuteczne, bezpieczne i uzasadnione, umożliwiających w określonym terminie osiągnięcie założonych celów, polegających na wykrywaniu i zrealizowaniu określonych potrzeb zdrowotnych oraz poprawy stanu zdrowia określonej grupy świadczeniobiorców, finansowany ze środków publicznych”.
Ustawa mówi, że programy zdrowotne mogą opracowywać, wdrażać, realizować i finansować ministrowie, jednostki samorządu terytorialnego lub Narodowy Fundusz Zdrowia. Wyboru realizatora programu zdrowotnego dokonuje się w drodze konkursu ofert (art. 48 ww. ustawy). Precyzuje ponadto zadania władz publicznych, wymieniając wśród nich promocję zdrowia i profilaktykę, jako narzędzia do tworzenia warunków sprzyjających zdrowiu.
Wszystkie szczeble administracji samorządowej oraz Ministerstwo Zdrowia są zobowiązane do opracowywania, realizacji oraz oceny efektów programów zdrowotnych wynikających z rozeznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców (wytyczne te zawarto w art. 6-9 oraz art. 10 ustawy). Wojewoda natomiast odpowiada za przekazywanie informacji o niniejszych działaniach ministrowi właściwemu do spraw zdrowia (art. 9). Do 30 czerwca 2011 roku wyboru realizatora programu zdrowotnego można było dokonać na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej, w drodze konkursu ofert lub dotacji dla podległych zakładów opieki zdrowotnej. Obecnie, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej (Dz.U. z 2011 Nr 112 poz. 654), należy kierować się nowymi przepisami. Nowa ustawa podaje definicję promocji zdrowia, która brzmi: „promocja zdrowia są to działania umożliwiające poszczególnym osobom i społeczności zwiększenie kontroli nad czynnikami warunkującymi stan zdrowia i przez to jego poprawę, promowanie zdrowego stylu życia oraz środowiskowych i indywidualnych czynników sprzyjających zdrowiu”92.
Według nowej ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku promocja zdrowia należy do działalności leczniczej. Wprowadzone przepisy przewidują możliwość uzyskiwania środków publicznych przez podmiot wykonujący działalność leczniczą z przeznaczeniem na realizację zadań w zakresie programów zdrowotnych i promocji zdrowia, w tym na zakup aparatury i sprzętu medycznego oraz wykonanie innych inwestycji koniecznych do realizacji tych zadań (art. 114 ustawy). Poza aktami prawnymi regulującymi ogólne kwestie realizacji programów zdrowotnych, jest szereg przepisów odnoszących się w sposób bardziej szczegółowy do tematu profilaktyki. Dotyczą one m.in. priorytetów zdrowotnych, wykonywania badań profilaktycznych w określonych grupach ludności lub przeciwdziałania ważnym problemom zdrowotnym i społecznym, takim jak: narkomania, alkoholizm czy zakażenia wirusem HIV. Bezpośrednio z tych przepisów wynikają również szczególne zadania władz rządowych i samorządowych. Wśród najważniejszych aktów prawnych wymienić należy93:
- Ustawę z dnia 1 lipca 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Narodowy program zwalczania chorób nowotworowych" (Dz.U. 05.143.1200 ze zm.),
- Ustawę z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U.94.111. 535 ze zm.),
- Ustawę z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U.08.234.1570 ze zm.),
- Ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U.05.179.1485 ze zm.),
- Ustawę z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (j.t. Dz.U.07.70.473 ze zm.),
- Ustawę z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (j.t. Dz.U.04.125.1317 ze zm.),
- Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2009 r. w sprawie priorytetów zdrowotnych (Dz.U.09.137.1126),
- Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych (Dz.U.09.140.1148),
- Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 28 sierpnia 2009 r. w sprawie organizacji profilaktycznej opieki zdrowotnej nad dziećmi i młodzieżą (Dz.U.09.139.1133),
- Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 25 sierpnia 2008 r. w sprawie przekazywania informacji o programach zdrowotnych oraz wzoru dokumentu zawierającego te informacje (Dz.U.08.163.1024).
Działalność profilaktyczna nie jest oczywiście wyłącznie domeną administracji publicznej. Samorządy, ministerstwa czy NFZ zostały ustawowo upoważnione do realizacji programów zdrowotnych, ale działaniami z zakresu promocji zdrowia, edukacji zdrowotnej i profilaktyki zajmuje się także cały szereg innych instytucji, organizacji lub osób. Są to dla przykładu służby sanitarno-epidemiologiczne, szkoły, przedszkola oraz organizacje pozarządowe, których zadania w tym zakresie również regulują odpowiednie przepisy. W celu zapewnienia warunków harmonijnego rozwoju młodego pokolenia potrzebne są liczne planowe działania na wszelkich szczeblach zdrowotnej polityki publicznej94, w tym:
- przywrócenie i doskonalenie zintegrowanego systemu organizacji oraz nadzoru i monitorowania opieki zdrowotnej nad uczniami (medycyny szkolnej) umożliwiającego wczesne wykrywanie zagrożeń, odchyleń w stanie zdrowia oraz w rozwoju psychicznym i somatycznym, z uwzględnieniem badań przesiewowych, bilansów zdrowia, profilaktyki stomatologicznej w szkołach i placówkach podstawowej opieki zdrowotnej a także zapewnienie dostępu do adekwatnej do potrzeb opieki specjalistycznej,
- przywrócenie specjalizacji lekarskiej z zakresu medycyny szkolnej oraz rozwój systemu kształcenia nauczycieli, psychologów i pielęgniarek w zakresie edukacji zdrowotnej, promocji zdrowia i wczesnego wykrywania problemów zdrowotnych uczniów,
- rozwój sieci szkół promujących zdrowie, a także
- zapewnienie wszystkim uczniom we wszystkich polskich szkołach możliwości spożywania posiłków jako najpewniejszej metody promocji zdrowego żywienia.
System medycyny szkolnej może funkcjonować w ramach finansów: samorządów terytorialnych (warunki do sprawowania opieki medycznej w szkole, w powiecie i województwie, promocja zdrowia), funduszu zdrowia (świadczenia zdrowotne, programy profilaktyczne, programy promocji zdrowia) i budżetu państwa (programy polityki zdrowotnej, nadzór specjalistyczny i metodyczno-organizacyjny, inspekcja sanitarna, kształcenie oraz badania naukowe).
Istotną rolę spełniają również organizacje pozarządowe. Tworzą je: stowarzyszenia pracodawców, konsumentów, rodziców, młodzieży, sportowców, a także związki zawodowe. Organizacje pracowników służby zdrowia powinny zapewnić pełne zaangażowanie swoich członków w działania zapobiegawcze. Sektor prywatny powinien natomiast przyjąć na siebie odpowiedzialność za tworzenie środowiska korzystniejszego dla zdrowia, jak również za promowanie sprzyjających zdrowiu wyrobów w należących do niego zakładach pracy. Dotyczy to przedsiębiorstw w obrębie całego łańcucha żywnościowego, począwszy od producentów pierwotnych, a kończąc na handlu detalicznym. Podejmowane działania powinny koncentrować się na głównych dziedzinach ich aktywności, takich jak produkcja, marketing, informacje o produkcie oraz edukacja konsumentów, w ramach ustalonych przez politykę zdrowia publicznego. Ważną rolę do spełnienia mają także kluby sportowe, firmy zajmujące się organizacją rekreacji, firmy budowlane, firmy zajmujące się reklamą, transport publiczny oraz aktywna turystyka. Ważną rolę, w dostarczaniu informacji i prowadzeniu działalności edukacyjnej pełnią media. Zwiększają świadomość społeczeństwa oraz wspierają politykę zdrowia publicznego.
Zakres narzędzi polityki obejmuje zarówno ustawodawstwo jak i partnerstwo publiczno-prywatne, przy czym szczególną wagę przywiązuje się do działań regulacyjnych. Rządy i parlamenty krajowe powinny zapewnić spójność i zrównoważenie drogą działań regulacyjnych, w tym ustawodawstwa. Do innych ważnych narzędzi należą: reorientacja polityki, polityka fiskalna i polityka inwestycji publicznych, ocena oddziaływania na zdrowie, kampanie na rzecz zwiększenia świadomości i dostarczania informacji konsumentom, tworzenie możliwości prawnych i partnerstwa, badania, planowanie oraz monitoring działań. Powinno się pobudzać tworzenie partnerstw publiczno-prywatnych działających na rzecz zdrowia publicznego oraz realizujących wspólne cele w tej dziedzinie.
Promocja zdrowia zakłada aktywny udział różnych sektorów życia społecznego, gospodarczego i politycznego w procesie edukacji oraz aktywizacji społeczeństwa na rzecz pomnażania i ochrony zdrowia. Ponadto zdrowa polityka publiczna powinna być budowana na poziomie narodowym, regionalnym i lokalnym.
komentarze
Copyright © 2008-2010 EPrace oraz autorzy prac.